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谁来监督纪委?全流程看纪委如何“正人正己”

谁来监督纪委?全流程看纪委如何“正人正己”

作者:
来源:
共产党员
2017年1月23日
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  十八届中央纪委七次全会审议通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》20日向社会公布。规则首次对纪委监督执纪工作的全流程、各环节进行了明确规定,划定了权力的负面清单,用制度回应了“谁来监督纪委”的社会关切。
  纪委监督执纪的流程是什么?在执纪审查中,哪些事可以做,哪些事不可以做,哪些事必须做、怎么做?“新华视点”记者根据规则进行了梳理。
 
大 原 则
权力制衡、相互制约
 
 
  党的十八大以来,各级纪检监察机关以坚决的态度清理门户,防止“灯下黑”。截至目前,中央纪委机关谈话函询218人、组织调整21人、立案查处17人,全国纪检监察系统共谈话函询5800人次、组织处理2500人、处分7900人。
  大量案例表明,没有制约的权力是危险的,监督既要靠组织和敢于担当的人,也要靠制度。规则首先明确了监督执纪工作的原则:
  ► 坚持纪律检查工作双重领导体制,监督执纪工作以上级纪委领导为主,线索处置、立案审查在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。
  ► 创新组织制度,建立执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制。市地级以上纪委可以探索执纪监督和执纪审查部门分设,执纪监督部门负责联系地区和部门的日常监督,执纪审查部门负责对违纪行为进行初步核实和立案审查;案件监督管理部门负责综合协调和监督管理,案件审理部门负责审核把关。
  国家行政学院教授汪玉凯表示,这充分体现了权力制衡的原则。“监督执纪以上级纪委领导为主,解决了同级监督太软的问题。对执纪监督、执纪审查、案件监督管理、案件审理4个部门的职权进行界定,就是要在纪委内部形成一种相互制约的机制,避免一个部门权力过大。”
 
线 索 处 置 
严防私存截留、擅自处置、通风报信
 
  收集受理各个渠道反映的党员干部问题线索,是监督执纪工作的源头。规则规定:
  ► 纪检机关信访部门归口受理同级党委管理的党组织和党员干部违反党纪的信访举报,统一接收下一级纪委和派驻纪检组报送的相关信访举报,分类摘要后移送案件监督管理部门。
  ► 执纪监督部门、执纪审查部门、干部监督部门发现的相关问题线索,属本部门受理范围的,应当送案件监督管理部门备案;不属本部门受理范围的,经审批后移送案件监督管理部门,由其按程序转交相关监督执纪部门。
  电视专题片《打铁还需自身硬》透露,党的十八大以来,中央纪委对问题线索的管理和处置进行了重大改革。原先,来自不同渠道的问题线索分散在各个纪检监察室手里,从受理到处置都是由各个纪检监察室操作。十八大之后,中央纪委要求各渠道反映的问题线索统一交由案件监督管理室管理。
  中央党校教授谢春涛表示,这些制度设计针对的是问题线索处置过程中的违规行为,能有效防范私存截留、擅自处置、通风报信等问题发生。
 
 
谈 话 函 询
怎么谈话、怎么函询都有细致规定
 
  根据规则,纪委对问题线索,通过谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结4类方式进行处置。规则对如何谈话函询作了规定:
  ► 谈话应当由纪检机关相关负责人或者承办部门主要负责人进行,可以由被谈话人所在党委(党组)或者纪委(纪检组)主要负责人陪同。
  ► 谈话过程应当形成工作记录,谈话后可视情况由被谈话人写出书面说明。
  ► 函询应当以纪检机关办公厅(室)名义发函给被反映人,并抄送其所在党委(党组)主要负责人。被函询人应当在收到函件后15个工作日内写出说明材料,由其所在党委(党组)主要负责人签署意见后发函回复。
  ► 谈话函询工作应当在谈话结束或者收到函询回复后30日内办结。
  谢春涛表示,这些规定非常细致,具有很强的操作性和规范性,规定方法、限定时间,可以避免自由裁量、徇私舞弊。
 
初 步 核 实
采取技术调查或限制出境应严格审批
 
  规则对于问题线索如何进行初步核实进行了细致规定:
  ► 核查组经批准可采取必要措施收集证据,与相关人员谈话了解情况,要求相关组织作出说明,调取个人有关事项报告,查阅复制文件、账目、档案等资料,查核资产情况和有关信息,进行鉴定勘验。
  ► 需要采取技术调查或者限制出境等措施的,纪检机关应当严格履行审批手续,交有关机关执行。
  ► 初步核实工作结束后,核查组应当撰写初核情况报告,由核查组全体人员签名备查。
  汪玉凯认为,这些制度设计都是为了提高纪检工作人员的规则意识、责任意识,防止办案过程中出现违规现象。
 
 
立 案 审 查
审查时间不得超过90日
 
  经过初步核实,对存在严重违纪需要追究党纪责任的,将进入立案审查环节。规则规定:
  ► 对严重违纪涉嫌犯罪人员采取审查措施,应当在24小时内通知被审查人亲属。
  ► 审查时间不得超过90日。在特殊情况下,经上一级纪检机关批准,可以延长一次,延长时间不得超过90日。
  ► 审查应当充分听取被审查人陈述,保障其饮食、休息,提供医疗服务。严格禁止使用违反党章党规党纪和国家法律的手段,严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚。
  ► 未经批准并办理相关手续,不得将被审查人或其他谈话调查对象带离规定的谈话场所,不得在未配置监控设备的场所进行审查谈话或者重要的调查谈话,不得在谈话期间关闭录音录像设备。
  中央纪委驻中国社科院纪检组副组长高波认为,一系列的“禁止”“不得”等要求,明确了纪委权力的负面清单,同时也体现了对被审查人权利的保障。
 
审 理
保障案件审理的准确、公正、规范
 
  案件审查结束,进入审理环节。规则规定:
  ► 坚持审查与审理分离,审查人员不得参与审理。
  ► 坚持集体审议,在民主讨论基础上形成处理意见;对争议较大的应当及时报告,形成一致意见后再作出决定。
  ► 对主要事实不清、证据不足的,经纪检机关主要负责人批准,退回执纪审查部门重新调查。
  ► 被审查人涉嫌犯罪的,应当由案件监督管理部门协调办理移送司法机关事宜。
  ► 对不服处分决定的申诉,应当由批准处分的党委或者纪检机关受理;需要复议复查的,由纪检机关相关负责人批准后受理。
  高波表示,这些规定充分体现了“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规”的原则,最终是要保障案件审理的准确、公正、规范。
 
 
监 督 管 理
核心是“盯住人”
 
  规则专列一章,对纪检机关和纪检干部进行监督。
  ► 对纪检干部打听案情、过问案件、说情干预的,受请托人应当向审查组组长、执纪审查部门主要负责人报告并登记备案。
  ► 发现审查组成员未经批准接触被审查人、涉案人员及其特定关系人,或者存在交往情形的,应当及时向审查组组长、执纪审查部门主要负责人直至纪检机关主要负责人报告并登记备案。
  ► 严格执行回避制度。
  ► 案件处置出现重大失误,纪检干部严重违纪的,既追究直接责任,还应当严肃追究有关领导人员责任。
  高波认为,这些规定核心就是要“盯住人”,掌握监督执纪核心信息的人群,本身就是高风险人群,要通过制度来补上。
  谢春涛等专家表示,规则全文直指风险点,操作性强,充分凸显了“打铁还需自身硬”的宗旨,用制度回答了“谁来监督纪委”的问题。(来源:新华视点 记者:朱基钗 罗争光)
 
 
  为贯彻落实党的十八届六中全会精神,中央纪委研究制定了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》。受中央纪委常委会委托,我就规则起草的有关情况向全会作说明。
  一、关于规则稿起草的必要性
  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视纪检干部队伍建设,要求监督别人的人首先要监管好自己,把纪委的权力关进制度笼子。2015年6月,中央纪委常委会贯彻落实习近平总书记在中央政治局第二十四次集体学习时的讲话精神,提出整合监督执纪相关制度,制定一部适应新形势新任务的工作规则。2016年年初,启动规则制定。党的十八届六中全会后,习近平总书记对在中央纪委七次全会上确定此项规则给予充分肯定。
  关于制定规则的必要性,有以下几方面考虑:
  第一 全面从严治党,纪检机关首先要把自己摆进去,扎紧制度的笼子。六中全会以审议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党内监督条例》为切入点,对全面从严治党作出新的战略部署。党内监督条例规定,各级纪委是党内监督专责机关,肩负着监督执纪问责的重要职责。己不正,焉能正人。要密切联系实际,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,强化自我监督,从严管好自己。监督既要靠组织和敢于担当的人,也要靠制度。制定监督执纪工作规则,是中央纪委贯彻落实六中全会精神的重大举措,以实际行动向全党作出郑重承诺,建设忠诚干净担当的队伍,回应党内关切和人民群众期盼。
  第二 制定规则的根本目的是构建自我监督体系,推进纪检机关治理体系和治理能力现代化。加强党内监督是全面从严治党的迫切要求,纪律检查机关的自我监督是党内监督的重要方面。党的领导本身就包含着教育、管理和监督,对纪委的监督首先在于各级党委。信任与监督、自律与他律辩证统一。制定规则就是“信任不能代替监督”理念的制度体现,健全监督执纪规程,并向党内外公布,有利于加强党委对纪委的领导和监督,有利于把纪委的自我监督同接受党内监督、民主监督、群众监督、舆论监督等有机结合起来,形成发现问题、纠正偏差的有效机制,确保党和人民赋予纪委的权力不被滥用,用担当的行动诠释对党的忠诚。
  第三 制定规则是坚持问题导向,解决纪检机关突出问题的迫切要求。监督执纪问责是纪委最重要的权力,也是最容易出问题的环节。党的十八大以来,中央纪委机关及全国纪检系统查处了一批违纪违法的纪检干部,反映出纪检干部并没有天然的免疫力,纪检系统在管理监督方面存在不少薄弱环节。一是制度本身不完善,需要与时俱进。案件审理工作条例颁布于1987年,案件检查工作条例修改于1994年,不少内容已难以适应当前工作需要,100多个配套制度,规定零散、标准不一,一些关键环节存在制度漏洞。二是有纪律不执行,严重损害纪检干部形象。有的朋友圈、关系圈不干净,与有问题反映的干部、商人勾肩搭背;不讲规矩、不守纪律,越权接触相关地区、部门、单位党委(党组)负责人;规避审批程序,私自留存、擅自处置问题线索;无视审查纪律和保密纪律,打探消息、跑风漏气;面对“围猎”防线失守、以案谋私,说情抹案、收钱收物;利用权力寻租,做生意、拿项目,为他人提拔打招呼,甚至充当保护伞,令人触目惊心。没有更加严格的制度制约,就会造成管理漏洞,产生监督盲区。必须找准风险点,扎紧制度篱笆,向全党全社会昭示,纪委的权力是有监督的,纪检干部是有严格纪律约束的。
  第四 监督执纪纪律是政治纪律,必须有针对性地提出更加严格的要求。全面从严治党,要用严明的纪律管全党、治全党,对纪委自身的监督,依据就是党章党规,尺子同样是党的纪律。纪检机关是政治机关,监督执纪是政治性极强的工作,纪检干部在作风和纪律上偏出一寸,纪检事业就会离党中央的要求偏出一丈。执行党的纪律情况,直接关乎全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作给全党全社会带来的政治效果。在党中央坚强有力领导下,纪检机关尊崇党章、找准职责定位,加强自身建设、持续深化“三转”,推进监督执纪理念和实践创新。明确纪律审查是党内审查,必须讲政治顾大局,把握“树木”与“森林”的关系;把纪律挺在前面,实践监督执纪“四种形态”;转变谈话调查、审查审理方式,回归党内执纪审查的本质,用深入细致的思想政治工作,把犯错误的干部拉回到正确轨道上来;规范审查程序和工作流程,严格涉案款物管理,建立审查安全责任制,努力降低各环节风险。实践探索在前、总结提炼在后。规则明确了执行政治纪律和政治规矩、组织纪律的具体标准,体现了以自我革命的勇气和担当,建设一支党和人民信得过、靠得住的过硬队伍的决心。
  二、关于规则稿起草过程
  中央纪委常委会组织文件起草组,分10多个专题深入研究,捋清监督执纪制度的来龙去脉,结合剖析典型案例,查找哪些问题是有制度没执行、哪些是制度本身需要与时俱进。起草工作始终遵循以下原则:依据党章和相关党内法规,把习近平总书记对纪律检查工作的要求细化具体化;坚持信任不能代替监督,强化监督制衡和刚性约束;坚持纪严于法、纪法分开,运用党言党语、纪言纪语;继承与创新相结合,注重与其他党内法规和国家法律的协调衔接。
  起草规则和征求意见的过程,就是全国纪检机关深入学习思考、统一思想认识、加强纪律教育的过程。众人拾柴火焰高。中央纪委领导同志主持召开部分省区市纪委书记座谈会,深入开展调查研究,广泛听取意见建议。组织中央纪委机关18个部门和部分省区市纪委,分别起草规则初稿,在汇总梳理、提炼概括基础上,形成规则征求意见稿。2016年10月,下发全国182家纪检机关(机构)征求意见,掀起了学习制度、研究规则的热潮。从反馈情况看,各单位一致认为这部规则全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,体现了“四个全面”战略布局的要求,向全党全社会释放了正人先正己的强烈信号,具有很强的针对性和可操作性。在征求意见过程中,各单位提出许多很好的建议,共计1150条。中央纪委常委会责成文件起草组认真梳理、吸收修改。
  中央纪委先后召开10多次常委会会议、办公会议、专题会议对规则稿进行深入研究、讨论和修改。12月,中央政治局常委会会议、中央政治局会议分别审议了规则送审稿,同意将其提交本次全会审议。
  三、需要重点说明的几个问题
  第一 坚持审查手段要宽、审查决策要严。习近平总书记在中央政治局会议审议国家监察体制改革方案时指出,坚持宽打窄用,调查手段要宽、调查决策要严,必须有非常严格的审批程序。规则紧扣监督执纪工作流程,严格规范立案条件、审查程序、审批权限和请示报告制度,要求审查谈话、调查取证全程录音录像,严格移送司法机关程序和对涉案款物的管理,这些规定既突出了监督执纪特色,又与正在制定的国家监察法相互衔接和配套,体现了全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的有机统一。
  第二 把纪律挺在前面,运用监督执纪“四种形态”。监督执纪“四种形态”,是从党的历史和从严治党实践中总结出来的。规则坚持惩前毖后、治病救人这个一贯方针,详细规定了谈话函询的工作程序,推动红脸出汗成为常态。对初步核实、立案审查、调查谈话和证据收集作出具体规定,尤其是对审查时限作出严格限制,原则上不能超过3个月,特殊情况下经过审批,也只能延长一次,不得超过3个月。这样就倒逼纪检机关,条件不具备、基础工作不扎实,就不能立案,为今后实践“四种形态”、强化自我约束提供了重要保障。
  第三 提炼有效做法和具体实招,上升为制度规范。管理监督不能大而化之,必须落实落细,盯住人看住事。规则提出,审查组设立临时党支部,加强对审查组成员的教育和监督;调查取证应当收集原物原件,逐件清点编号,现场登记;建立打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度;审查组借调人员,一般从审查人才库抽选,实行一案一借;实行脱密期管理,对纪检干部辞职、退休后从业作出限制规定;开展“一案双查”,对执纪违纪、失职失责者严肃查处。把这些行之有效的实招写进制度,有利于加强监督制约,管住我们队伍中的大多数,惩治极极少数。
  特别需要说明的是,提交本次全会审议的规则稿,在名称中增加了“试行”二字。监督执纪的实践不断发展,各级纪检机关情况千差万别,有很多问题是起草规则时难以预见的。本着实事求是、求真务实态度,中央纪委常委会建议,规则先试行一段时间,再根据实践修改完善。
  全面从严治党永远在路上,制度建设是一个渐进的过程,只有进行时。希望同志们站在全面从严治党、推进标本兼治的战略高度,深刻领会党中央意图,严肃认真地审议规则稿,提出修改完善的意见建议,使规则成为纪检机关依规治党、强化自我监督的制度利器。(来源:新华网)